房产税抑制房价上涨作用有限

《经济参考报》：房产税具有取得财政收入、调节收入分配和调控经济运行三大功能或称为职能。然而，从现实效果看，我国对个人持有房产税仅在上海和重庆自2011年起进入试点，由于征税面小，范围狭窄。因此，无论是收入、分配和调控功能作用都极其有限。那么，房地产税功能该如何定位？

胡怡建：虽然目前我国地房产税三大功能皆不具备充分发挥作用的现实条件，但从功能逻辑关系和未来税制改革方向看，房地产税内在功能会逐步发挥，在功能关系上也会有主次之分，我认为，中国的房地产税应强调财政收入为主、收入分配和经济调节为辅的“一主两辅”功能模式，即在筹集财政收入主体功能基础上，同时发挥经济调节和社会财富分配功能。

首先是以提升收入功能为主。房地产税之所以要收入功能为主：一是筹集财政收入是房地产税本质功能，作为地方政府重要税源，强调财政收入功能，发挥其为地方政府筹集公共资金作用，既符合公共财政内涵要求，在法理上顺理成章；二是地方政府需要开辟新财源，房地产税天然属于地方税，充分发挥房产税的筹资功能，可使其逐渐发展成为地方政府的理想税种和主体税源；三是房产税具有为地方政府筹集财政收入的良好禀赋，一方面税收收入与支出对应性强，另一方面房地产税税源具有可观察性，便于公众对其实行严格监控；四是房产税的筹资功能定位有利于实现房产税溢价回收，促进地方政府向民生服务职能转变；五是有利于提高直接税比重，降低间接税比重，优化税制结构。但房地产税要发挥应有的收入功能，需要具备一定的条件。一是财政收入功能应着眼长期；二是需要在普遍征收基础上实现；三是需要将房地产税打造成为纳税人提供公共服务的直接受益税。

其次发挥分配和调控辅助功能。一是从房地产税调控视角分析，虽然房地产税是影响房价重要因素，但房地产价格高低是由土地成本、建筑成本、税费和开发商利润等多种因素叠加而成，同时受供求关系影响。为抑制房价过快上涨，国家对房地产宏观调控采取了包括限购、限贷、征税在内的多种手段，而房产税仅是税收调控中的一种。因此，房产税抑制房价上涨的作用有限，不足以成为促进房价合理回归的主要工具，其效力只能是辅助性的。房价合理归位需要标本兼治，在房地产税方面还需要通过征税范围、计税依据、税率、税收优惠等税制要素发挥传导作用。

二是从房地产税分配视角分析，虽然个人收入和财富分配主要通过个人所得税得以实现，但个人所得税无法在财富持有累积环节上发挥作用，而房地产税正好具有对财富存量进行调节作用，能弥补个人所得税不足。针对我国部分高收入群体通过投资和持有房地产实现财富快速增值，但收益和增值却游离于国家税收政策调节之外导致的收入分配失控，社会群体贫富差距拉大，发挥房地产税应有的辅助性调控功能正当其时。但要发挥好房地产税收入和财富分配功能还在于良好的制度设计。

对存量房和增量房同时征税

《经济参考报》：虽然，今年的政府工作报告中并未提及有关房地产税的内容。但是，目前看来，《立法法》的修改，敲定了税收法定原则，今年3月份实施的《不动产登记暂行条例》也为开征房地产税铺好了条件，房产税试点扩围也已不可逆转。而让房地产税立法成为落实税收法定原则的突破口，关键在于制度设计，而制度设计中关键是征收范围的确定。

胡怡建：是这样的。比如，征税是对存量房还是对增量房征税、是对个别不动产征税还是扩大到全部不动产普遍征税等。

房地产税作为财产税理应对包括存量房和增量房在内的房产征税，分歧主要是同时征税还是有先有后。2011年上海和重庆房产税试点，原则上是只对增量房产也就是新购房产征税，而存量房暂不征税。建议先改增量后改存量主要理由有二：一是房产税改革涉及利益调整面广且阻力很大；二是税收征管技术与条件尚不具备。

自1994年全面税制改革以来，“改增量不改存量”一直是改革的基本原则，30年来一直未能突破这一思维框式，也未能克服既得利益群体的掣肘。而主张对存量和增量同步征税的观点认为，不改存量只改增量有悖税收公平原则。自90年代末期实行住房制度改革以来特别是实行住房“货币市场化”改革以来，由于制度不配套、管理不到位等原因导致我国住房分配存在许多历史问题。另外，由于投资渠道与投资产品匮乏、由于拥有房产多少而导致的贫富差异加速了我国贫富的两极分化，导致社会矛盾加剧。只改增量不改存量与社会公平的税改目标和税收原则严重相悖，难以实现“共同富裕”这一改革总目标。当然，也不符合财产税普遍征税，支出与民生利益相关项目原则，也不利于稳定增加地方财政收入。

因此，改革必须坚持存量和增量同时征税，以体现财产税改革性质，完成房地产税改革所赋予的历史重任。

还有一个问题是实现普遍征税还是选择性征税。普遍征税是指对全部个人拥有不动产征税，而选择性征税只选择对超出标准的个人拥有或使用房屋征税。2011年上海和重庆房产税改试点，实行对增量房选择性征税。从理论上来讲一个公平的税收应包括横向公平和纵向公平，横向公平应是指普遍征税，而纵向公平是指能力负担，选择有负担能力的人征税，并通过制度设计使具有不同负担能力的人承担不同税负。由于财产税性质决定了其制度设计只能使用比例税率，唯一能体现能力负担的就是将不具有负担能力的人排除在征税范围以外。也就是对于不动产，在不论住宅或非住宅，也不论出租或自用全面征收房产税前下，考虑到我国目前有相当多居民购买商品房、房改房、经济适用房仍靠银行贷款支持，多数居民属中低收入者，这就需要考虑对低收入者的自用居住房采取免税办法。

《经济参考报》：在征税范围确定前提下，房地产税在政策制度设计中最为重要的是税基确定，是从价征税还是从量征税，从价征税是按账面价值还是评估价值，评估价值是按全额还是一定折扣额，折扣额比例如何确定等一系列问题，可以说税基的确定和获取直接关系到房地产税实施成败。这方面应该如何确定？

胡怡建：不同国家和地区对如何计量房地产的课税对象，基本上可以分为从价计征和从量计征。从价计征又可以区分为按资本价值和按年值价值两种。资本价值以房地产市场价格为基础进行评估，租金指房地产的名义租金或预期租金，而不是实际租金收益。除从价计征外，有少数国家对房地产采用从量计征方式(按土地或建筑物面积)。根据房产税的定义，其税基应当依据房产的价值，因此一个很自然的想法就是将房产在市场上的公允价值作为该房产应纳税额的计税基础。